一、績效管理的宏觀視角

　　(一)從理論到落地：績效管理的認(rèn)知誤區(qū)

　　當(dāng)前，在全國上下貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會精神之際，對績效問題進(jìn)行研討是非常有意義的。全面實(shí)施預(yù)算績效管理的文件早已出臺，并取得了不少成績，各地也積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)，但如何將其總結(jié)提升到理論層面，再變成一種可運(yùn)行的框架，還有很大的探討空間。出臺的大量文件都下了很大功夫，在預(yù)算績效管理方面做了大量工作。但在實(shí)踐中，從文件到落實(shí)有相當(dāng)大的難度。因?yàn)檫@不只是一個(gè)理念、政策和方法的問題，更涉及體制性的問題。如果體制性的問題尚未解決，那么讓績效管理真正落地還是非常難的。

　　現(xiàn)有的文件在概念上講得很全面，績效管理是全方位、全過程、全覆蓋，不僅事前要提出目標(biāo)績效，事后要進(jìn)行績效評價(jià)，而且要將結(jié)果運(yùn)用到預(yù)算編制當(dāng)中。如果進(jìn)行績效考核，就會有資金投入的傾斜。績效不好，可能就要減少資金或者取消項(xiàng)目。但真正操作起來，若績效不好就逐漸減少資金安排，實(shí)際上是很困難的;而績效很差的項(xiàng)目，實(shí)際上也沒法取消。因?yàn)橛行┲С鍪莿傂缘模M管績效不怎么樣，但是照樣需要資金投入。

　　因此，我們對績效的認(rèn)知需要超越，不能簡單地認(rèn)為績效評價(jià)結(jié)果好的項(xiàng)目就予以保障甚至增加預(yù)算，績效評價(jià)結(jié)果不好的項(xiàng)目就減少預(yù)算，這套邏輯在公共領(lǐng)域是行不通的。受經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響，過去所講的績效一般都是經(jīng)濟(jì)績效，但在公共領(lǐng)域僅僅談經(jīng)濟(jì)績效，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，特別是局限于一個(gè)項(xiàng)目談經(jīng)濟(jì)績效，更是不夠。因?yàn)閺奈⒂^的角度來看，項(xiàng)目可能在經(jīng)濟(jì)上是有績效的，但是從公共服務(wù)的受益人的角度來進(jìn)行評價(jià)，結(jié)果可能是完全相反的。比如新建一個(gè)醫(yī)院，可能醫(yī)院的工程質(zhì)量很不錯(cuò)，醫(yī)院建成后看病的人也不少，但是從受益人群進(jìn)行分析，到底哪些人群是受益者，高收入者還是低收入者?從公共服務(wù)的角度來衡量，建立醫(yī)院的目的應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)社會健康服務(wù)的公平性。如果不進(jìn)行受益人群分析，那么醫(yī)院到底解決了什么樣的問題?從微觀的經(jīng)濟(jì)視角來看，項(xiàng)目本身或許是有績效的，但是公平性上可能是不足的，甚至是適得其反的。

　　(二)從微觀績效到宏觀績效：公共資源的空間錯(cuò)配問題

　　績效有兩個(gè)層面——宏觀和微觀。如果僅關(guān)注微觀層面，實(shí)際上很多判斷會出現(xiàn)偏差，宏觀和微觀兩個(gè)層面對績效評價(jià)來說是不可偏廢的。那么要把哪個(gè)層面放在首位加以考慮，筆者認(rèn)為這個(gè)順序是需要研究的。現(xiàn)在更多是從操作性來看的，局限于微觀績效，即項(xiàng)目績效，而在宏觀上對績效指標(biāo)的考慮不多，且有時(shí)難以操作，無法判斷宏觀績效的好壞。

　　很多績效指標(biāo)都是微觀視角的，從部門單位落到每一個(gè)具體的項(xiàng)目上，設(shè)定事前的績效目標(biāo)，進(jìn)行事后的績效評價(jià)，且默認(rèn)在宏觀層面來看項(xiàng)目的設(shè)立是合理的。但問題是，在宏觀層面進(jìn)行的績效評價(jià)，是缺少分析框架的，項(xiàng)目的微觀績效評價(jià)并無宏觀合理性的確認(rèn)。正是因?yàn)楦⒅匚⒂^績效評價(jià)，而宏觀的績效評價(jià)呼聲不高，所以公共資源的宏觀配置出現(xiàn)了嚴(yán)重的空間錯(cuò)位。

　　舉個(gè)例子，從整體來看，在工業(yè)化、城市化的推動(dòng)下，人口在流動(dòng)，家庭在遷徙。過去是一個(gè)靜態(tài)的社會，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下最明顯。而在市場化條件下，現(xiàn)在是動(dòng)態(tài)的社會，表現(xiàn)為區(qū)域之間人口、家庭的遷移，更重要的是，農(nóng)村的家庭在向城市遷移，從勞動(dòng)力進(jìn)城打工，到舉家遷移進(jìn)城，是經(jīng)濟(jì)流動(dòng)轉(zhuǎn)向社會流動(dòng)的躍升，帶動(dòng)人口的縱向流動(dòng)。城市化是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的過程，同時(shí)也是中國式現(xiàn)代化過程中必須全力推進(jìn)的。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)際上是要提高城市人口占全國人口的比例。現(xiàn)在城市常住人口的比例為66.16%，但戶籍人口實(shí)際不到50%，兩者差了18個(gè)百分點(diǎn)，原來相差20個(gè)百分點(diǎn)，雖然差距略有縮小，但仍然意味著有2.9億被稱為農(nóng)民工的人口，作為勞動(dòng)力得到了工資，在經(jīng)濟(jì)上似乎是平等的，但其家庭卻在社會上不能得到平等的待遇。作為經(jīng)濟(jì)要素的勞動(dòng)力，得到合理工資，并不能替代其家庭應(yīng)享有的平等同城待遇。農(nóng)民工是流動(dòng)的，他們在城市工作、生活，如果缺少社會身份的平等，就不能享受和當(dāng)?shù)厥忻裢鹊墓卜?wù)。這其實(shí)帶來了一個(gè)重大的問題——人口凈流出的地方，公共服務(wù)是過剩的，而人口凈流入的地方，公共服務(wù)是不足的，沒有充分考慮非戶籍家庭應(yīng)享有的公共服務(wù)。

　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，人口凈流入的地方，教育、醫(yī)院等公共服務(wù)其實(shí)是跟不上的。比如教師的編制是按照戶籍人口數(shù)配置的，有些人口凈流入的地方，常住人口是戶籍人口的幾倍，但是按照戶籍人口配置的教師編制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。再比如新建學(xué)校，有大量沒有戶籍的隨遷子女也需要當(dāng)?shù)靥峁┙逃詫Πl(fā)達(dá)地區(qū)來說，人口凈流入地新建學(xué)校的壓力非常大。而人口凈流出地，新建了學(xué)校卻招生困難，甚至還沒有開張就關(guān)停了。人口凈流出了，教育經(jīng)費(fèi)卻還在大量增加，用于校舍的翻新、學(xué)校的新建等方面。那么這些投入顯然是沒有績效的，除非有朝一日流出到發(fā)達(dá)地區(qū)的人再返回故土。部分勞動(dòng)力回流是正常的，而家庭大量回遷這樣的情形是難以想象的，這意味著經(jīng)濟(jì)全面衰退，發(fā)展出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題。20世紀(jì)50年代大煉鋼鐵之后，城里糧食供應(yīng)非常緊張，于是2000萬農(nóng)民都回了鄉(xiāng)。而現(xiàn)在我們要實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，2035年成為中等發(fā)達(dá)國家，那么以極限思維、底線思維也無法設(shè)想這樣的情景——大量人口舉家遷移回鄉(xiāng)。前幾年筆者早已提出，資金要跟著人走，轉(zhuǎn)移支付要跟著人走，公共服務(wù)要跟著人走，我們的規(guī)劃也要適應(yīng)人口的空間布局變化趨勢，隨著經(jīng)濟(jì)社會空間的主體形態(tài)變化來進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化，而不能按照原來靜態(tài)的人口分布，將國土的空間規(guī)劃、土地使用規(guī)劃一成不變地執(zhí)行下去。

　　所以如果將績效的思維局限于微觀的一個(gè)個(gè)項(xiàng)目上，從財(cái)務(wù)的角度來看也許做得很好，但在宏觀層面上，造成了大量的資源錯(cuò)配，筆者將其稱為公共資源在空間上的錯(cuò)配。人流動(dòng)到了一個(gè)地方，就需要引導(dǎo)資源配置到這個(gè)地方，但是資源配置到了別的地方而不是人需要的地方，這就是公共資源空間上的錯(cuò)投。

　　其實(shí)這種情況現(xiàn)在相當(dāng)多。再舉一個(gè)例子，現(xiàn)在中國高鐵發(fā)展很快，這是我們引以為傲的一個(gè)先進(jìn)領(lǐng)域。但是對全國的高鐵站進(jìn)行初步統(tǒng)計(jì)，至少有20多個(gè)高鐵站建成以后處于閑置狀態(tài)。新建高鐵站肯定事先進(jìn)行了可行性研究，從微觀層面來看，項(xiàng)目可能是有績效的，但是放在動(dòng)態(tài)社會人口流動(dòng)的大背景下，從宏觀層面來看，大量高鐵站閑置，說明戰(zhàn)略布局不合理，脫離了人口流動(dòng)變化的趨勢。一個(gè)高鐵站至少需要幾百萬、上千萬的資金投入，這是一個(gè)很大的浪費(fèi)。還有一些地方對教育很重視，每建一個(gè)新區(qū)就強(qiáng)制性規(guī)定配置新的學(xué)校，而新建的學(xué)校大都閑置了，沒有考慮到同一個(gè)城市里的人口也在變化，城區(qū)之間的人口也是流動(dòng)的，所以一個(gè)地區(qū)內(nèi)公共設(shè)施、公共服務(wù)的配置，也必須根據(jù)人口流動(dòng)的變化進(jìn)行調(diào)整。而現(xiàn)在難以調(diào)整優(yōu)化，是因?yàn)檫@些資源是按照條塊配置的，條塊的配置方式就像格子一樣，是固化的，很難將資源從一個(gè)格子里再挪到另一個(gè)格子里去。比如教育經(jīng)費(fèi)要占GDP的4%，一個(gè)地方的教育經(jīng)費(fèi)按照4%可能是過剩的，另一個(gè)地方按照4%可能是不足的，但要把過剩的教育資源挪到教育資源不足的地方則很難實(shí)現(xiàn)。

　　從這些例子來看，在既定的體制機(jī)制下，宏觀層面的績效提升實(shí)際上是無能為力的。如果忽視了宏觀的觀察視角，績效問題僅僅從微觀角度考慮，即使討論得熱火朝天，那也很可能是撿了芝麻丟了西瓜。在現(xiàn)實(shí)生活中，撿芝麻丟西瓜是很直觀的事情，但是在公共資源的配置上，往往可能忙著撿芝麻，并不知道自己丟了西瓜——注重微觀績效，而對宏觀績效缺乏認(rèn)知和分析框架。現(xiàn)在的績效評價(jià)，迫切需要從微觀層面——使用效率，提升到宏觀層面——配置效率，否則浪費(fèi)的公共資源將會越來越多。

　　泛泛地講，增加公共服務(wù)，諸如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老設(shè)施的投入等等，都是正確的投向，但是投入存在很多浪費(fèi)，是無效的，那么這樣的投資是沒有績效的。當(dāng)前學(xué)界的一些研究也比較空泛，通過設(shè)計(jì)一些模型，研究得出：從整體上看，公共服務(wù)的供給是不足的、投入是不足的，并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加大對公共服務(wù)的投入，好像只要往公共服務(wù)這個(gè)籃子里一裝，這些投入就是正確的，資源配置就是有效的。這也是一個(gè)誤區(qū)。要從以靜態(tài)社會為基準(zhǔn)，轉(zhuǎn)向以動(dòng)態(tài)社會為基準(zhǔn)來考慮問題，很重要的是要有空間觀念和空間思維，要考慮空間績效的問題。否則績效評價(jià)就還是按照過去的老一套在做，跟不上形勢，這是我們要密切關(guān)注的。現(xiàn)在的空間經(jīng)濟(jì)學(xué)，過去也叫區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)，筆者認(rèn)為是可以借鑒的。當(dāng)然，績效的問題不能和經(jīng)濟(jì)學(xué)混為一談，它不僅考慮經(jīng)濟(jì)問題，還要考慮社會問題，不僅考慮效率，還要考慮公平。

　　預(yù)算績效主要講的是支出，關(guān)注的是公共支出的使用效率。我們要關(guān)注公共資源——流量和存量的空間配置效率，無論是在理論方面還是實(shí)際操作方面，包括績效政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施，都值得進(jìn)一步提升，不能僅僅局限于微觀層面來探討。

　　二、績效管理的風(fēng)險(xiǎn)視角

　　(一)風(fēng)險(xiǎn)視角的科學(xué)基礎(chǔ)：不可證偽的新科學(xué)認(rèn)知

　　我們不能僅僅從確定性的角度——投入、產(chǎn)出和結(jié)果之間的確定性聯(lián)系去認(rèn)識績效。這是基于“現(xiàn)在-未來”的認(rèn)知模式。強(qiáng)調(diào)績效的前瞻性，就要追求績效目標(biāo)，績效目標(biāo)是朝未來考慮問題，這是基于“未來-現(xiàn)在”的認(rèn)知模式。未來是不確定的，是存在風(fēng)險(xiǎn)的。績效目標(biāo)的設(shè)定，本質(zhì)上是防范化解風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建我們未來的確定性。預(yù)算績效或政府績效，屬于公共績效，是基于社會共同體來考慮的。這和市場的績效評價(jià)不一樣。當(dāng)然，市場的績效評價(jià)也可以從經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境等方面多維度地提升，但局限于市場風(fēng)險(xiǎn)，其他維度的風(fēng)險(xiǎn)僅僅視為約束條件，不會作為目標(biāo)來追求。前文提到我國現(xiàn)在進(jìn)入了一個(gè)動(dòng)態(tài)社會，同時(shí)人類也進(jìn)入了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會。在風(fēng)險(xiǎn)社會中，最重要的問題就是風(fēng)險(xiǎn)。“風(fēng)險(xiǎn)社會”的概念是德國社會學(xué)家貝克提出的，他認(rèn)為人類社會發(fā)展到今天，實(shí)際上進(jìn)入了一個(gè)以高度不確定性為基本特征的社會形態(tài)，歷史沉淀中形成的各種制度規(guī)則和秩序在快速失效。在風(fēng)險(xiǎn)社會中，全球的不確定性越來越大，社會的不確定性、經(jīng)濟(jì)的不確定性，當(dāng)然也包括科學(xué)技術(shù)發(fā)展帶來的不確定性，還有大自然的變化，極端天氣帶來的不確定性等等，都在全方位地?cái)U(kuò)大，但是我們對這種不確定性的認(rèn)知是模糊的、不充分的。

　　筆者多次提出，我們的哲學(xué)社會科學(xué)，其實(shí)還停留在第一次科學(xué)革命——牛頓經(jīng)典力學(xué)理論的基礎(chǔ)之上。第二次科學(xué)革命是相對論，徹底改變和顛覆了牛頓的絕對時(shí)空理念。第三次科學(xué)革命是量子力學(xué)，又進(jìn)一步顛覆了愛因斯坦的確定性理念，愛因斯坦認(rèn)為“上帝不會擲骰子”，因?yàn)閿S骰子的結(jié)果是高度不確定的，而量子力學(xué)證明了這個(gè)世界不是有規(guī)律的，我們所看到的規(guī)律只在一定的時(shí)間空間條件下存在的現(xiàn)象。不講時(shí)間空間的絕對規(guī)律根本不存在。從這個(gè)角度來看，三次科學(xué)革命帶來的認(rèn)知突破、變革，是對這個(gè)世界認(rèn)知觀的根本性顛覆，而我們現(xiàn)在的很多認(rèn)知仍停留在牛頓經(jīng)典力學(xué)的絕對時(shí)空觀念基礎(chǔ)之上。

　　我們談?wù)?ldquo;科學(xué)”這個(gè)概念的時(shí)候，所謂科學(xué)的思維、科學(xué)的方法、科學(xué)的結(jié)論，言下都隱含了一個(gè)假設(shè)，即以牛頓經(jīng)典力學(xué)的科學(xué)概念為基礎(chǔ)，并沒有以相對論、量子力學(xué)這種新的科學(xué)認(rèn)知，去形成一個(gè)新的科學(xué)內(nèi)涵、新的科學(xué)概念和新的科學(xué)方法。這導(dǎo)致我們對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知上，只有風(fēng)險(xiǎn)的概念，而沒有風(fēng)險(xiǎn)的思維。因?yàn)?ldquo;風(fēng)險(xiǎn)”與傳統(tǒng)科學(xué)是格格不入的，所以大家并不清楚如何認(rèn)知和判斷風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)科學(xué)講究一個(gè)命題是真是假，是正確還是錯(cuò)誤，要看能不能證偽，不能證偽的就是偽命題，所以過去特別強(qiáng)調(diào)命題的可證偽性。而風(fēng)險(xiǎn)恰恰是不能被證偽的，它與傳統(tǒng)科學(xué)的思維、傳統(tǒng)科學(xué)的方法是不匹配的。而我們觀察這個(gè)世界，認(rèn)識這個(gè)世界，取決于采用怎樣的思維模式、怎樣的觀察方法，用傳統(tǒng)的科學(xué)思維、傳統(tǒng)的科學(xué)方法是看不到風(fēng)險(xiǎn)的，哪怕風(fēng)險(xiǎn)就在眼前也看不到。

　　大大小小的文件都在說我們?nèi)祟惷媾R著嚴(yán)峻的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，要應(yīng)對前進(jìn)道路上的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，那么，究竟什么是風(fēng)險(xiǎn)?怎么識別風(fēng)險(xiǎn)?如果沒有這些前提，是無法應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的，無法在一個(gè)充滿不確定性的世界里構(gòu)建自身所需要的確定性。這個(gè)問題還沒有真正解決，當(dāng)前對于不可證偽的風(fēng)險(xiǎn)的概念，很多場合下大家都在談?wù)摚l也不知道風(fēng)險(xiǎn)究竟是什么，是在直觀經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上摸索和探究。在微觀領(lǐng)域，比如金融領(lǐng)域、投資領(lǐng)域，對風(fēng)險(xiǎn)有一套分析方法，在數(shù)學(xué)上有概率論、統(tǒng)計(jì)方法等等，但這些方法是將風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)做一個(gè)客觀的問題，當(dāng)成一種對象進(jìn)行研究，比照牛頓時(shí)代的思維模式去認(rèn)知和分析風(fēng)險(xiǎn)。在微觀層面這也許有一定作用，一旦進(jìn)入宏觀層面，如風(fēng)險(xiǎn)社會，面臨著各種各樣的不同性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)，客觀風(fēng)險(xiǎn)論的局限性就凸顯出來了。往往出現(xiàn)了重大的危機(jī)，風(fēng)險(xiǎn)變成一個(gè)事實(shí)和結(jié)果，才能發(fā)現(xiàn)原來風(fēng)險(xiǎn)真的存在。這就是對風(fēng)險(xiǎn)缺乏認(rèn)知，而很多所謂的前瞻性其實(shí)都是馬后炮，前瞻性變成了一個(gè)很好的愿景，一種設(shè)想或者提出的一個(gè)要求。因此，我們不能僅僅將風(fēng)險(xiǎn)視為微觀領(lǐng)域的一種研究對象，更需要將風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)做一種思維方式，一種認(rèn)知現(xiàn)實(shí)世界的方法，并上升到宏觀層面來思考。

　　事實(shí)上，國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科，對不確定性的研究，特別是對公共政策不確定性的研究越來越多，國際上有不確定性指數(shù)的編制和發(fā)布。從不確定性指數(shù)來看，全球的不確定性指數(shù)是不斷上升的，表現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)越來越大，許多事情越來越不可預(yù)測，過去發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律在快速失效。比如經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)預(yù)測的人很多，不少國際機(jī)構(gòu)年年都搞經(jīng)濟(jì)預(yù)測，但是經(jīng)濟(jì)危機(jī)、金融危機(jī)有誰能真正預(yù)測到?實(shí)際上是測不準(zhǔn)的。而測不準(zhǔn)是量子力學(xué)的一個(gè)基本原理。量子力學(xué)告訴我們，我們所生存的世界實(shí)際上就是測不準(zhǔn)的。不僅僅在極微觀的領(lǐng)域測不準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域更是測不準(zhǔn)。而衛(wèi)星上天、導(dǎo)彈發(fā)射可精準(zhǔn)測量的行為，都是在太陽系這個(gè)特定時(shí)間空間內(nèi)進(jìn)行的，太陽系好比是宇宙中一列不知方向的列車，人類能精準(zhǔn)確定的僅僅是車廂內(nèi)的座位。

　　(二)風(fēng)險(xiǎn)視角下的績效理念：改善我們的風(fēng)險(xiǎn)處境

　　在風(fēng)險(xiǎn)社會，績效指向的其實(shí)就是風(fēng)險(xiǎn)。能降低風(fēng)險(xiǎn)就有績效，不能降低風(fēng)險(xiǎn)就沒有績效，甚至可能有負(fù)效應(yīng)，適得其反加大風(fēng)險(xiǎn)。從更深層的理念含義上來講，績效就是降低我們所處環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)，改善我們身處不確定性世界的風(fēng)險(xiǎn)處境。提供公共服務(wù)，就是降低個(gè)體所不能防范化解的社會共同體的風(fēng)險(xiǎn)。提供公共服務(wù)的本質(zhì)就是防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)，給老百姓的生活提供更大的確定性，給老百姓一個(gè)遮風(fēng)擋雨、安居樂業(yè)的充滿確定性的環(huán)境，而不是天天面對一大堆充滿不確定性的風(fēng)險(xiǎn)問題。如果柴米油鹽、社會安全、醫(yī)療、教育等每天都處于高度的不確定性當(dāng)中，國民不可能有幸福感。戰(zhàn)爭環(huán)境中的老百姓提心吊膽過日子，只有恐懼，哪來幸福?所以，全球都追求和平，反對戰(zhàn)爭。越來越多的極端天氣，即使進(jìn)行了預(yù)報(bào)，也只能躲避或者撤離，無法真正應(yīng)對。根本的應(yīng)對方法是減少排放、低碳，遏制溫室效應(yīng)。極端天氣與人類活動(dòng)有關(guān)系，這已經(jīng)是被科學(xué)證明了的，但是人類活動(dòng)對極端天氣的影響占多大比例，人類活動(dòng)如何改變才能使極端天氣越來越少，現(xiàn)在的結(jié)論也是探索性的，仍具有不確定性。這意味著大自然正在變得越來越不確定。人類社會的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更是變得越來越不確定，人類的規(guī)則和秩序正處于重構(gòu)之中，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受風(fēng)險(xiǎn)社會的影響更是面臨諸多的不確定性。這就是現(xiàn)在大環(huán)境的變化，即我們的風(fēng)險(xiǎn)處境沒有得到改善。

　　從管理學(xué)的角度來看，無論是微觀的企業(yè)管理，還是宏觀的公共管理或者說宏觀管理、宏觀治理，應(yīng)對不確定性的問題實(shí)際上就是防范化解風(fēng)險(xiǎn)的問題。這里的風(fēng)險(xiǎn)是指一個(gè)社會共同體面臨的公共風(fēng)險(xiǎn)，微觀的風(fēng)險(xiǎn)交給市場。公共風(fēng)險(xiǎn)沒有市場，不可能通過市場機(jī)制去應(yīng)對，這只有通過廣義的公共服務(wù)才能防范化解。在這個(gè)意義上，評估公共服務(wù)的績效，本質(zhì)上是要落在風(fēng)險(xiǎn)上的。如果不落在風(fēng)險(xiǎn)上，提供的所有公共服務(wù)，意味著都沒有績效。公共服務(wù)是為社會共同體構(gòu)建確定性的工具，也是為全體國民遮風(fēng)擋雨、安居樂業(yè)的保護(hù)傘，國家財(cái)政支出就是購買“保護(hù)傘”的對價(jià)。在這個(gè)意義上，國家財(cái)政是一家公共保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，基于公共性目標(biāo)來降低所有國民面臨的各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)，改善我們所有人的風(fēng)險(xiǎn)處境。

　　所以，我們首先要從概念上、思維上、方法上去思考風(fēng)險(xiǎn)與績效的本質(zhì)聯(lián)系，將績效——基于結(jié)果導(dǎo)向的評價(jià)建立在一個(gè)真正的更加科學(xué)的基礎(chǔ)之上，而不是停留在過去牛頓時(shí)代的傳統(tǒng)科學(xué)基礎(chǔ)之上。基于相對論和量子力學(xué)的新的科學(xué)認(rèn)知，形成新的思維方式和新的方法，這才是我們理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新的認(rèn)知基礎(chǔ)。

　　對沖公共風(fēng)險(xiǎn)，這才是我們所需要的公共績效的那個(gè)結(jié)果。經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等不同維度的績效評價(jià)，不過是通往對沖公共風(fēng)險(xiǎn)的路徑而已;公共資源投入的效率、產(chǎn)出的效益和最終的效果，是對沖公共風(fēng)險(xiǎn)過程中的不同環(huán)節(jié)及其測度;微觀績效、宏觀績效則是對沖公共風(fēng)險(xiǎn)的不同層次。不同維度、不同環(huán)節(jié)和不同層次的績效，綜合構(gòu)成了防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)的總績效，最終反映在公共風(fēng)險(xiǎn)水平的升降變化上。共同的風(fēng)險(xiǎn)處境改善了，改善所有個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)處境才有了可能和條件。